中建监协深入学习实践科学发展观活动

简     报

（第 5 期）

     中国建设监理协会党支部                2008年11月25日

学习实践科学发展观

探讨工程监理事业科学发展之路

（调研考察报告）

按照科学发展观的要求，最近一段时间，我会在张青林会长率领下深入有关省市、相关专业部门以及工程监理企业和走访项目监理人员,组织召开座谈会,参观考察项目工地等形式，就我国建设监理行业发展情况及当前行业存在的突出问题进行了调研考察，经分析梳理，。在学习实践科学发展观的过程中,正确认识并解决好这些问题,深刻领会推行工程监理制度的现实意义,对促进工程监理事业又好又快发展意义重大。

建设监理制是我国改革开放和投资管理体制改革的一项新成果。在党中央国务院的亲切关怀下，在建设行政主管部门的直接推动下，从1988年建设监理制度开始实行到强制推行,稳步发展，已走过了20年的发展历程,这项制度的实施对我国工程建设管理体制改革产生了积极影响，在工程建设中发挥了重要作用，取得了显著成效。对如何建设监理工作,中央领导同志有过多次明确的指示。1998年12月12日温家宝副总理在与出席全国计划会议的地方与部门负责同志座谈时,对工程监理强调了两条:”第一，要由有权威、有资信的专门机构和专家来搞；第二，要实行全过程、全方位的监理，要负从设计到施工全过程的监督责任。现在有的项目存在施工管理单位自己监理自己的现象，谁施工谁监理，一些不具备监理资格的单位，也混进监理队伍中来，这对工程质量是一个严重的威胁和隐患。各地方、各部门一定按照规定的要求，严格审查监理单位的资质，要由真正具备监理条件的单位对工程项目实行全方位、全过程的监督，做到事先发现问题，及时解决问题，不姑息迁就，不留隐患。对不符合规范和规定程序确定监理单位的项目，要停止拨款。对不负责任，违反监理规定，甚至弄虚作假的监理机构，一经发现要取消其监理资格，而且要从严处理责任人。不这样做，工程质量就保证不了。”

按照科学发展观的要求,我们深入工程监理企业,走访项目监理人员,召开座谈会,分析当前建设监理行业存在的突出问题。在学习实践科学发展观的过程中,正确认识并解决好这些问题,深刻领会推行工程监理制度的现实意义,对促进工程监理事业又好又快发展意义重大。

一.用科学发展观回顾总结建设监理制度产生和发展的历程

    计划经济时期,我国的工程建设活动,基本上是由建设单位自己组织进行的。建设单位不仅负责组织设计、施工、申请材料设备,还直接承担了工程建设的监督和管理职能。这种由建设单位自行管理项目的方式,其特征及弊端是:①项目管理机构由临时抽调的行政管理人员组成,缺乏工程管理的专业知识和经验;②项目管理人员不是专职人士,往往同时兼任其他 行政工作,不能保证项目管理工作的连贯性和专职性;③项目管理机构是一次性组织,项目完成后即告解散,导致项目管理的经验难以积累和传 承,项目机构的一次性还容易导致项目机构人员的短期行为,损害项目整 体利益;④建设项目的筹资、建设、管理多位一体,缺乏有效的监督和制 约机制,容易草生腐败行为。传统的建设项目管理方式下,许多政府投资项目不能形成预定生产能力,工程质量水平低下,建设周期越来越长,投资目标不能实现,浪费了许多国家资源。

1983年,在鲁布革水电站的引水工程建设中,我国第一次利用世行贷款,并进行国际竞争性施工招标;第一次按国际惯例进行水电工程项目管理,取得了良好的效果。鲁布革的实践,冲击了人们的观念,突破了计划 经济体制下建设管理模式,开创了中国建设监理的先河。 1985年12 月,全国基本建设管理体制改革会议对我国传统的工程建设管理体制进行了深刻地分析,指出综合管理基本建设是一项专门的学问,需要大批这方面的专业人才。1986年开工的西安三原高速公路工程,实行了建设监理制,不仅质量全部合格,保证了工期,还节约投资200多万元。1987年12 月,交通部部长宣布:"将在全国公路工程中推行监理工程师制度。"随后,京津塘高速公路开工并实行了建设监理。中国工程监理的历程从此开始,经历了1988~ 1992年的试点阶段、1993~1995年的稳步发展阶段、1996年开始的全面推行阶段。

1. 试点阶段

    1988年7月25日,建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》[(88)建建字第142号],提出建立具有中国特色的建设监理制度, 对我国开展建设监理的步骤作了统一有序的安排部署,这个通知对我国建 设监理的工作性质、工作范围提出了明确要求,标志着中国监理事业的正 式开始。同年11月28日,建设部又发出了《关于开展建设监理试点工作 的若干意见》,决定建设监理制先在北京、上海、南京、天津、宁波、沈 阳、哈尔滨、深圳八市和能源、交通的水电与公路系统进行试点。

    1989年4月24日,交通部颁发《公路工程施工监理暂行办法》,并先 后在京津塘高速公路、西安一三原一铜川公路、济南一青岛公路、成都一重庆公路、南昌一九江公路、开封一洛阳公路、沈阳一大连公路、312国 道工程(安徽段)、高集海峡大桥等9条高级公路建设中进行了监理试点; 7月28日,建设部发布《建设监理试行规定》,提出建立专业化、社会化 的建设监理和以规划、协调、监督、服务为内容的政府监督管理的建设监 理制度,标志着我国建设监理工作的正式实施。

    1991年12月16日,建设部侯捷部长在全国建设工作会上指出,建设监理试点工作已在全国25个省、自治区、直辖市和15个工业、交通部门开展,实施监理的工程在提高质量、缩短工期、降低造价方面取得了显著的效果。邹家华副总理也在这次会议上作了重要讲话,充分肯定了建设监理制度及监理试点工作的成绩。

2. 稳步发展阶段

    1992年,我国为工程监理制定了一系列的规章制度,其中有1月18 日建设部令第16号发布的《工程建设监理单位资质管理试行办法》;6月4 日,建设部发布的《监理工程师资格考试和注册试行办法》;9月18日, 国家物价局和建设部发布的《关于发布建设工程监理费有关规定的通知》。到1992年底,全国有28个省、市、自治区以及国务院的20个工业、交通 等部门先后开展了建设监理工作,累计对1636项、投资额2396亿元的工程项目实施了监理。

    1993年,在全国第五次建设监理工作会议上,建设部全面总结了监理试点的成功经验,并根据形势发展的需要和全国监理工作的现状,部署了结束试点、转向稳步发展阶段的各项工作。这个时期,我国的监理事业发 展很快,队伍规模迅速扩大,实行监理的工程各方面效益显著,并指定若 干所高校举办培训班,为工程建设培训建设监理工程师。

    1995年10月,建设部、国家工商行政管理局印发了《工程建设监理合同》示范文本;同年12月,建设部、国家计委颁发了《工程建设监理规定》。在此阶段,北京、上海、河北、浙江、湖南等省市政府或人大常 委会也发布了本地区的建设监理法规。

3. 全面推行阶段

    在1995年12月召开的全国第六次监理工作会议上,建设部决定从1996年开始,在全国推行建设工程监理制度。 截至2007年12月底,全国共有监理企业6200多家,国家注册监理工程师10万余人,监理从业人员超过50万人。监理工作覆盖了房屋建筑、市政公用工程、冶炼、石油化工、水利水电、电力、公路、港航、通信、民航、矿山、林业生态、机电安装等等众多类别的工程项目;国有投资的工程项目基本上都实施了工程监理,非国有投资项目,尤其是外资项目大多也委托了工程监理。

二.以科学发展来认识建设监理制度实施的范围

    我国经济体制的改革,包括建设领域的投资体制、项目法人制、招投标制等在内,都是以行政强制手段为主要推动力的。这一方面是因为我国市场经济体制没有完全建立,与市场经济相关的制度难以依靠市场本身的力量自发形成,必须依赖政府的强制推动;另一方面也是因为我国政府管理体制受长期计划经济的影响,习惯于以行政力量推行各项制度,主导有关经济制度的建设。以行政力量推行监理制度的优点是速度快、效率高,但缺点是推行的力度、推行的方式、推行的内容依赖于有关主管部门对监理制度的认识, 在实践中容易出现政府制定的具体制度脱离市场实际需求,违背市场规律的情况。

我国强制监理制度是以法律法规、技术规范等形式确立并强制推行的。强制监理制度的"强制性",不仅体现在满足一定条件的工程项目必须按照法定程序委托监理,还体现在监理的职责、服务内容和范围、工作标准和程序、市场准入和执业资格管理等方面。

监理制度推行之初,建设部对监理服务范围的设想是建设项目全过程和全方位的咨询服务。根据1988年建设部印发的《关于开展建设监理试点工作的若干意见》的通知,监理单位接受建设单位委托从事监理业务的范围是:

    1)建设前期的投资决策咨询。投资机会研究,可行性研究;

    2)设计阶段监理。审查或评选设计方案,审查设计实施文件,选择勘 察设计单位,代签或参与签订勘察、设计合同或监督合同的实施,代编或 代审概、预算等;

    3)招标阶段监理。准备招标文件,代理招标、评标、决标,与中标单 位商签工程承包合同;

    4)施工阶段监理。审查工程计划和施工方案,监督施工单位严格按规 范、标准施工,审查技术变更,控制工程进度和质量,检查安全防护设 施,检测原材料和构配件质量,认定工程质量和数量,验收工程和签发付 款凭证,审查工程价款,整理合同文件和技术档案,提出竣工报告,处理 质量事故等。

    在监理试点过程中,监理的服务内容实际上主要是施工阶段的质量、 进度控制、施工协调和合同管理等。随着监理制度的逐步推行,有关文件 对监理服务内容的描述也逐步发生了变化。

1995年,建设部和国家计委共同发出了《工程建设监理规定》(建监 [1995]第737号),其对工程建设监理服务内容的描述是"控制工程建设 的投资、建设工期和工程质量;进行工程建设合同管理,协调有关单位间 的工作关系"。1997年出台的《建筑法》将监理的服务内容规定为:"建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同,对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面,代表建设 单位实施监督。" 这样,我国工程监理的服务范围就成为施工阶段的质量/进度/投资控 制、合同管理、信息管理和组织协调

1998年3月1日施行的《建筑法》规定,国家推行建筑工程监理制度。建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同,对承包单位在施工质量、建设工 期和建设资金使用等方面,代表建设单位实施监督。工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的,有权要求建筑施工企业改正;工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的,应当报告建设单位,要求设计单位改正。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。首次以法律的形式确立了监理制度在工程建设管理体制中的地位。

2000年1月30日施行的《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)规定, 工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同,代表建设单位对施工质量实施监理,并对施工质量承担监理责任。工程监理单位应当选派具备相应资格的总监理工程师和监理工程师进驻施工现场;未经监理工程师签字,建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装,施工单位不得进行下一道工序的施工;未经总监理工程师签字,建设单位不拨付工程款,不进行竣工验收。监理工程师应当按照工程监理规范的要求, 采取旁站、巡视和平行检验等形式,对建设工程实施监理。同时规定下列建设工程必须实行监理：

　　（一）国家重点建设工程；

　　（二）大中型公用事业工程；

　　（三）成片开发建设的住宅小区工程；
　　（四）利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程；
　　（五）国家规定必须实行监理的其他工程。

2004年2 月1日起施行的《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)规定,工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中,发现存在安全事故隐患的,应当要求施工单位整改;情况严重的,应当要求施工单位暂时停止施工,并及时报告建设单位;施工单位拒不整改或者不停止施工的,工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、 法规和工程建设强制性标准实施监理,并对建设工程安全生产承担监理责任。规定施工单位应当在施工组织设计中编制安全技术措施和施工现场临时用电方案，对下列达到一定规模的危险性较大的分部分项工程编制专项施工方案，并附具安全验算结果，经施工单位技术负责人、总监理工程师签字后实施，由专职安全生产管理人员进行现场监督：
　　（一）基坑支护与降水工程；

　　（二）土方开挖工程；

　　（三）模板工程；

　　（四）起重吊装工程；

　　（五）脚手架工程；

　　（六）拆除、爆破工程；

　　（七）国务院建设行政主管部门或者其他有关部门规定的其他危险性较大的工程。

《建设工程安全生产管理条例》对工程监理承担建设工程安全生产的监理责任作出的规定，使得强制监理的范围覆盖了所有建设工程。

2008年6月8日施行的《汶川地震灾后恢复重建条例》规定:工程监理单位应当依照施工图设计文件和工程建设强制性标准实施监理，并对施工质量承担监理责任。

三. 贯彻科学发展观，深刻领会我国强制监理制度的现实意义

   我国强制监理制度的形成,是与特定的历史条件分不开的。分析我国强制监理制度的有关问题,离不开这个特定的背景条件,包括投资体制、政府建设管理体制、建筑市场机制、工程建设管理体制等。强制监理制度的形成具有其特定的历史条件,在一定程度上满足了我国市场经济发展过程中,建设项目变革、与国际惯例接轨、建设市场化等方面的要求。

1 .推动了我国建设项目管理方式的变革

    建设监理制度是我国工程建设领域引进和学习国外先进工程管理模式的结果,它的强制推行,改变了长期以来我国工程建设领域自筹、自建、自管的传统管理模式,促使建设项目管理向社会化、专业化、现代化方向发展。

    建设监理制度的引入,改变了我国建设管理方式单一不变的格局,使建设项目实施方式开始向专业化和社会化的方向发展。由此,政府投资项 目开始重视项目管理的重要性和科学性,通过学习和应用国外先进的项目管理模式,在建设项目实施过程中采用专业化和科学化的管理手段,提高 建设项目的建设水平和投资效益。建设监理制度的推行和发展,是我国建 设项目管理方式由单一走向多元的开始,为我国建设项目组织实施方式的变革开启了一条新兴之路。

    建设监理制度的推行,促进了我国建设项目管理方式与国际惯例的接轨,改善了我国吸纳外资的条件。在我国的外资项目建设,往往都要求按照国际惯例要求实行建设监理。监理制度建立和实施之前,我国不仅没有监理经验,而且缺乏监理人才,这在-定程度上影响了国外投资的积极性。建设监理的推行已成为吸纳外资的重要的软环境因素。

2. 满足了市场对监理服务的需求

    监理制度的形成过程,正值建设市场体系的形成与发展时期:施工企业改革逐步成为独立经营、自负盈亏的企业,建设单位逐步实施项目法人制,承担建设项目的投资和建设风险。但时至今日,建设市场的市场化程度仍不完全,某些主体仍没有完全市场化,特别是使用政府投资的项目业主。

    目前,我国固定资产投资领域已呈现出百花齐放的景象,非公有制、非国家投资的成分越来越多,所占比重越来越大。如果说政府投资项目实行强制监理体现的是国家对政府投资的管理需要,那么非政府技资项目委 托监理则体现的是市场的真正需求。尽管目前我国非政府投资项目对监理 服务的需求还不充分,但毕竟解决了从无到有的问题。从目前监理市场看,民营、外商投资、房地产开发等非政府投资项目主动委托监理的情况逐步增多。随着我国投资主体的多元化和日益成熟,对监理服务的市场需求将会进一步增加,当然,市场主体对监理服务的需求可能比国家强制监理所规定的内容要宽泛和丰富。

3.完善了建设市场管理体系

    20世纪80年代开始,我们建设领域先后实行建设拨款改为贷款制、工程承包合同制、企业承包经营责任制、设计/施工招标投标制等,推动了建设事业的巨大发展。为了管好工程建设项目与建设市场,1988 年提出了建设监理制,1992年提出了项目业主负责制,都是为建立完善的市场经济体制采取的重大措施。

    从市场机制看,建设监理不仅仅是建设项目新型管理体制和建设市场的主体之一,更为重要的,它是连接业主负责制、招标投标制、承包合同制和加强政府宏观管理的中间环节。建设监理使它们有机地结合起来, 形成建设市场经济体制,发挥建设市场机制的积极作用。由于专业化建设 监理队伍的建立,为业主寻求科学化管理,真正承担起业主的责任提供了条件。离开建设监理制,项目业主负责制难以实行;监理单位作为受业主 委托的独立执业的服务方,能够协助业主进行招标与优选设计、设备供应和施工单位,加强合同的管理监督,公平地调解权益纠纷,强化工程建设 的组织协调,可见,实施建设监理制,是实行招标投标制、承包合同制, 实现公平交易所不可缺少的一项保障措施;监理单位作为工程建设项目的 主要管理者,能够使政府部门从微观的繁杂的具体工程管理事务中解脱出来,把更多的精力用来加强建设市场的宏观管理。

    当前我国建设市场机制尚不成熟,作为建设市场重要组成部分的承包商、业主方面存在很多不规范行为,例如工程转包、非法分包、招标投标过程中的种种不规范行为。强制监理作为相对独立的专业咨询服务方,可以在一定程度上抑制和阻止这些不规范行为的发生,从而起到规范建设市场、利于建设市场管理的作用。因此,推行强制监理制度,是现阶段我国建立和完善建设市场的需要,是加强和完善建设市场管理的需要。

4. 提高了工程建设管理水平和投资效益

    实施建设监理制度以后,我国工程建设管理水平和技资效益较以前有了较大提高。

4.1 减少了业主的施工管理人员

    通过实施强制监理,监理企业以专业的工程管理知识和经验,为业主提供施工阶段的咨询服务,使业主在施工技术、合同管理、质量/进度/投资控制方面得到专业的支持,从而减少了业主基建班子的规模。对于非经 常性进行工程建设的业主来说,监理服务使业主没有必要聘请众多工程管理人员进行工程管理,也减少了工程结束后安置工程管理人员的负担。上海地铁一号线总投资25.3亿元,若自行管理项目,建设单位就要上千人 (香港地铁的筹建人员多达1600人),实行监理后,筹建人员总共才400 多人。金桥大厦工程,原计划组织250人的筹建班子,实施监理后,业主 基建班子只有25人,工程建成后,筹建机构转入生产管理,不再为重新安置筹建人员发愁。

4.2 提高了工程质量

    质量责任,是我国强制监理制度非常重要的一项内容。建国后,我国工程建设领域出现过几次大的质量滑坡时期,质量形势比较严峻。监理制度试点时期(1989~1991年),质量滑坡有所遏制。但从1992年开始,随着工程任务增加,质量形势又变得严峻。

    通过强制实施监理,对工程质量实施微观的、全方位的、全过程的综合控制,极大地提高了工程建设的总体质量水平。凡受监理的工程,普遍 反映质量水平提高。上海南浦大桥分段实施监理,各监理单位都派出了专家、权威人士到工地,解决了不少施工中的技术难题,使工程质量达到较高的水平。从未发生过大的质量事故,合格率100%,其中优良率98%。

4.3 建设王期得到有效控制

    工程监理在施工过程中,协助业主进行施工协调。我国目前建设市场上,施工企业的素质和水平较低,真正具备施工总承包管理能力的企业非常少,加上长久以来形成的工程管理惯例,我国工程发包模式基本都是平行发包,这都要求业主有很高的工程协调和管理能力。实施监理之后,工 程监理企业以其丰富的施工协调和管理经验,协助或代替业主进行具体的 施工管理,提高了管理水平,缩短了施工周期。

4.4 控制了工程投资

    监理制度推行的时期,我国正由计划经济向市场经济过渡,很多业主不具备专业的工程管理、合同管理知识,又习惯于传统的工程管理方法, 因此合同意识淡薄、投资控制能力很差。据统计,我国建国后前三十年投入的基本建设费用,形成固定资产的只占75%;“七五”期间建成的大中 型建设项目中,有大量不能形成固定资产;形成固定资产的,有30%形不成生产能力;形成生产能力的,也还有相当一部分达不到设计水平,生产 能力利用率很低。"七五"期间建成项目平均超概算34%,计划工期平均 45个月,实际超7.8个月,第一年平均生产能力利用率为56.9%,第一年的投资回收率平均为7.9%;其中1990年建成的76个大中型项目,有70个超概算;70个超概算的项目中超过概算50%以上的就有18个。

    监理制度实施以后,通过监理的专业化服务,提高了工程合同管理、投资控制水平、减少了不合理的施工索赔。

4.5 有利于协调各方关系

    市场经济条件下的工程管理,是基于合同的管理。因此,合同管理在工程实施过程中具有重要地位。强制监理实施后,具有专业合同管理知识的监理工程师能够协助业主进行合同管理,比较公正、合理、科学地处理施工过程中的各项争议,提高了工程协调的效率。 很多业主和承包商都认为,实施建设监理之后,甲乙双方和监理单位都按合同办事。监理人员始终在现场,能够及时发现问题、及时解决问题;不仅代表甲方,也当甲方的参谋和顾问,甲方放心,乙方服气,这是 以往的指挥部难以做到的。在监理人员的严格要求下,不仅工程的质量提高了,也促进了施工企业管理水平的提高。

5 .工程建设质量现状急需建设监理

    两件重大的工程事故对我国强制监理制度的形成产生了较大影响。其一是,1996年6月,震惊世界的韩国汉城三蒲百货商场拥塌事件, 造成500多人死亡,1000多人受伤,对我国建设主管部门产生了很大震 动,使我国政府更加重视工程质量管理,加快了建设管理体制的改革。随后在1997年颁布的《建筑法》中,将建设监理制度作为一项强制性制度提出。另一件是,1999年震惊全国的重庆彩虹桥垮塌事件,它使工程质量问题引起了我国政府的高度重视,在2000年便出台了《建设工程质量管理条例》,并在该条例中明确规定了建设监理的质量责任。

6. 政府需要工程监理协助建设管理

    建设工程咨询(监理)在国外经过一百多年的发展,已成为国际工程管理的惯例。建设工程咨询(监理)从本质上来说是市场经济条件下建设 项目管理的一种模式,而我国的监理制度是在市场经济体制尚未成熟的条件下发展起来的。

    我国建设市场不成熟,市场主体行为不规范,例如业主、承包商在建 设市场交易过程中存在的诸如暗箱操作、串标陪标、借牌挂靠等行为;承 包商履约不诚信,在施工过程中经常出现偷工减料、损害工程质量的行 为;业主(尤其是政府技资项目)在工程建设实施中频发腐败行为等等。

四.科学分析当前建设监理存在的主要问题
　　1.对建设监理的认识问题

　　当前，无论是业主、施工单位还是监理企业内部都普遍存在着对监理工作的认识存在一些误区，主要表现在以下几个方面：

　　1.1.对监理地位和角色的认识问题

　　（1）部分业主认为监理单位是自己花钱委托聘请的，监理人员应该完全按照业主的意愿和要求去开展工作。这显然与国家和建设部有关法律、法规及通知精神相违背。监理单位应该是建筑市场中一个独立的第三方，监理人员应该以独立、客观、公正、科学的态度和方法去处理在工程建设过程中所发生的各类问题，不得依附和偏袒任何一方。

　　（2）部分施工单位认为监理人员的主要职责就是检查施工现场的工程质量，而对施工单位的其他工作和事情则无权干涉。然而，按照现行的法规和条例规定，监理人员有选择工程总承包人的建议权，有选择工程分包人的认可权，有对工程建设有关事项包括工程规模、设计标准、规划设计、生产工艺设计和使用功能要求向委托人的建议权，有对施工组织设计、施工方案、开工审批的权力，有对施工测量成果、工程材料构配件和设备审查的权力等相关权力。

　　（3）有人认为，监理就是传统意义上的“监工”，应该整天呆在现场，把主要精力放在按照规范和设计图纸保证具体的施工操作质量上。而事实上，旁站监督和检查只是施工监理工作中的一种重要方法和手段，而不是监理的全部工作。监理的工作内容应包括“三控制、两管理、一协调”，即质量、投资、进度三大目标控制，合同和信息管理，参建各单位间的关系协调。

　　1.2.对监理责任的认识问题部分业主认为，只要是委托了监理的工程，就不应该出问题，工程一旦出问题，就将责任归咎于监理人员。事实上，工程质量是施工单位干出来的，而不是监理单位“监”或“检”出来的。这么说，并不是开脱监理的责任。因为影响工程建设的潜在干扰因素很多，而这些因素并不是监理工程师所能完全驾驭和控制的。监理工程师只能力争最大限度地减少或尽量避免这些干扰因素对建设目标的影响。但监理人员应对自身在工程建设过程中由于失职或未尽职的过错行为承担不作为责任，监理单位应对业主负责。即监理工程师如果发生失职或未尽职的过错行为，才需要承担相应责任。

　　2.监理范围和授权问题
　　2.1.目前，很多业主把监理当作质量检查的工具，仅给监理人员授予施工阶段的质量控制权，不愿授予或部分授予监理投资、进度控制权（尤其是投资控制权）。业主出于自身的考虑，有些项目，监理即使被授予投资控制权，在实际工作过程中也是流于形式，离真正意义上的“控制”还相差甚远。但不同的授权范围会带来不同的监理效果。

　　（1）只授予施工阶段质量控制权的工程，监理人员控制质量的难度就要高于实施全面监理的工程。这是因为业主未授予监理投资控制权，承包商拿工程款不需经过监理批准，不管工程质量优劣都一样能拿到钱，导致监理人员也不能很有效地对工程质量进行监控。倘若业主授予监理投资控制权，只对检验合格的工程签发付款通知书，监理工作就不会那么吃力，监理人员就可以运用经济手段来约束施工单位的行为，从而更有效地保证工程质量。

　　（2）实施局部监理的工程，进度控制往往不能落到实处。而工程进度加快，就意味着业主投入的资金周转就能加快，投资成木就能降低，从而提高投资效益。没有实施全面监理的工程，其进度往往是失控的，因而也就影响了业主的投资效益。

　　（3）实施局部监理的工程，往往会降低监理人员多提投资控制的合理化建议的积极性。

　　2.2.全方位、全过程的建设监理，应该是从项目的可行性研究、设计、施工直至项目交付使用的整个过程。

　　然而从我国现阶段的建设监理工作状况来看，监理工作还仅仅局限于施工阶段，一方面是现阶段业主对监理工作尤其是设计监理工作的重要性没有足够的认识。另一方面，监理人员的业务素质和专业水平也制约着设计监理的全面推行。目前，从事监理工作的人员大多是搞施工出身，对设计工作较生疏，不能胜任设计监理工作。另外，从目前国家有关建设监理的相关法规、规定来看，也主要是针对施工阶段的，对设计阶段的监理工作则无明确的监理规范，使设计监理工作无章可循。设计工作是工程项目建设过程中一个极为重要的阶段。设计质量的高低，不仅决定着项目的使用功能、结构安全，同时也决定着项目投资效益的高低。而众多业主认为，搞设计有专门的设计院，没必要花钱委托监理。事实上，在很多情况下，设计结果不一定会十分完美。有些工程采用不同的设计方案，就会产生完全不同的经济效果，而监理则可以从某种程度上弥补这些不足。

五.学习实践科学发展观，广大监理企业要结合监理的定位、作用和所承担的责任，具体落实以下几个方面

1．加强图纸会审，在审查中牢牢把握提高投资效益和节能降耗减排、使用新型环保材料等环节，努力保证设计意图的可实现性，尽可能向建设单位和设计单位提出合理化建议。

    2．在组织施工设计的审查中，重点审查采用先进技术方案和工艺流程，提高施工效率，科学组织人员施工和施工路线、分部分项工程之间及各专业之间的有序协调，施工设备的合理配置和高效使用，建筑材料的节约。

    3．始终将人的安全放在建设工程的首位，加强事先对施工的部位、条件、环境、气候、难度的风险评估，编制预防各类安全事故发生的措施和办法以及发生不同安全质量事故的应急处理预案。关注监理及现场参建各方人员的身体、生理和精神等方面的健康，提高监理人员在施工现场的工作、生活、教育、卫生条件，并提请参建单位做好本单位员工这方面的工作，以减少人为因素给工程或人员带来的安全质量风险。

    4．改变单纯的以监理合同为依据的观念，将对业主负责和工程负责提高到对社会负责，并以此制订监理大纲、监理规划及制定监理制度和措施，并要加强对监理工作中使用的新设备、新方法的研究、总结和推广。严格规范和落实各项制度，在监理内部建立良好、和谐的团结合作的工作环境，对外的监督、协调、交往中创建精诚合作、诚信为本、密切配合、友好互助的氛围。

5．在遇到搬迁，扰民施工等情况的时候，要从建立和谐社会的角度出发，制定切实可行的方案，确保人与自然和谐发展和社会的稳定。

 6．将工程监理提升到可持续发展的高度来管理，积极倡导在工程建设中有效组织和节约使用建筑材料、设备、人力资源、水电，有效防止和减少污染对环境的损害。加强对施工环境、施工条件、施工强度等方面的监控。在参与和审查施工队伍、材料设备采购招标过程中，不仅关注投标单位的服务质量和报价，还有加强对其管理体系、安全保证体系及文明生产、环保健康措施等内容的审查。

20年来，我国工程监理制度实践了一条以工程监理企业为主体，以监理工程师为基础的国家强制性监理与企业市场化运作相结合的职业化发展道路。当前经济形势对建设监理工作提出了更高的要求,中纪委在日前召开的四川灾后重建资金管的会议上,明确要求监理企业对重建项目资金的监督。目前全社会每个年度固定资产投资总量已超过十万亿，加上国家近期内又新增4万亿的投资和灾后重建工程等，使这个领域成为社会经济生活最火热的领域。更重要的是固定资产投资的重点工程项目，大多涉及能源、交通等国民经济命脉，关系到通讯、生态、环境以及国防等国家安全和民生质量，强制性监理的工程有增无减，客观需求持续趋旺，监理行业机遇与挑战并存。广大监理企业要对社会负责,对人民负责,对历史负责, 努力变挑战为动力，积极进取，努力促进监理事业又好又快发展，走出一条有中国特色的建设监理健康发展之路。

报：建设部学习实践科学发展观活动领导小组办公室；社团第一党委学习实践科学发展观领导小组办公室

送：支部各委员