江苏建科建设监理有限公司

1 我国强制监理制度的形成

《建筑法》和《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》以及建设部86号令等配套文件的颁布实施，标志着我国监理制度以法律法规形式确定，并依靠法制和行政力量强制推行。强制监理制度的“强制性”不仅体现在规定满足一定条件的工程项目必须按照法定程序委托监理，还体现在监理的职责、服务内容和范围、工作标准和程序、市场准入和执业资格管理等方面。

2 我国推行强制监理制度的背景

我国强制监理制度的形成，是与特定的历史条件分不开的。分析我国强制监理制度的有关问题，离不开这个特定的背景条件，包括投资体制、政府建设管理体制化、建筑市场机制工程建设管理等。

2.1 国有投资的主导地位

改革开放以后，计划经济体制逐步向市场经济体制转变，固定资产投资领域也开始出现了非公有制经济的成分。监理制度试点阶段，我国处在有计划的商品经济时期，尽管非公有制经济不断发展，但在固定资产投资领域，占绝对主导地位的仍是政府投资。我国的投资体制具有非常强烈的政府主导性（这也是计划经济的根本特征之一），政府几乎要对每个建设项目的构思、立项、设计、施工、竣工交付、运行的全过程进行严格的控制。

从上世纪末开始，我国逐步对投资管理体制进行改革，开始区分不同性质的固定资产投资项目（如基础设施项目、公益性项目、营利性项目等），放松了对民间资本、国外资本进入营利性项目和基础设施项目的限制；并对这些民营、外商投资项目的审批程序进行了调整（如将原先的一些项目的审批制改为备案制），强调谁投资、谁受益、谁承担风险。但即便是到了民营、外资经济已经有了巨大发展的今天，政府对投资领域的控制仍然非常严格。

在国家投资占绝对主体地位的投资体制背景下，我国监理制度从诞生的那天起，就注定与国外建设监理（工程咨询）具有明显区别，那就是要承担国家投资项目的管理任务。国家推行监理制度的一个重要目的，就是要提高政府投资项目的建设管理水平、建设工程质量和项目投资效益。这应是我国形成“强制”监理制度的主要原因之一。

2.2 提高投资效益、保护公共利益

我国使用政府投资的“项目法人”还没有成为真正意义上的市场主体，不能（或没有）承担投资/建设/运行的全部责任和风险，因而还没有主动委托监理单位来实施项目管理的动力和压力。在此情况下，国家为了使社会监理得以启动，有必要采取强制手段来推动监理制度的实施。政府作为全民资产的集中代表，从所有者角度出发，有权规定国家投资的某些项目必须实行监理，以保证投资目标的实现。另外，政府从社会公共事务管理者的角度出发，也有权对涉及公共安全、公共利益的工程项目规定强制实行社会监理，以保护公共利益。

2.3 用行政力推行改革

我国经济体制的改革，包括建设领域的投资体制、项目法人制、招投标制等在内，都是以行政强制手段为主要推动力的。这一方面是因为我国市场经济体制没有完全建立，与市场经济相关的制度难以依靠市场本身的力量自发形成，必须依赖政府的强制推动；另一方面也是因为我国政府管理体制受长期计划经济的影响，习惯于以行政力量推行各项制度，主导有关经济制度的建设。

以行政力量推行监理制度的优点是速度快、效率高，但缺点是推行的力度、推行的方式、推行的内容依赖于有关主管部门对监理制度的认识，在实践中容易出现政府制定的具体制度脱离市场实际需求，违背市场规律的情况。

2.4 政府需要工程监理协助建设管理

建设工程咨询（监理）在国外经过一百多年的发展，已成为国际工程管理的惯例。建设工程咨询（监理）从本质上来说是市场经济条件下建设项目管理的一种模式，而我国的监理制度是在市场经济体制尚未成熟的条件下发展起来的。

我国建筑市场不成熟，市场主体行为不规范，例如业主、承包商在建筑市场交易过程中存在的诸如暗箱操作、串标陪标、借牌挂靠等行为；承包商履约不诚信，在施工过程中经常出现偷工减料、损害工程质量的行为；建设单位（尤其是政府投资项目）在工程建设实施中频发腐败行为等等。在建筑市场不成熟的条件下，政府一方面作为建设项目的投资人，要加强建设项目的管理，控制业主和承包商在工程建设过程的行为，保证工程质量和投资效益；另一方面又要作为市场管理、公共服务的角色，对腐败现象、工程质量和安全、违法违规行为等进行监督。这些管理责任，仅仅依靠政府机构自身的力量，很难做到面面俱到。工程监理这个角色，正好可以作为实现政府上述管理职责的膀臂，实现政府对建设项目进行微观管理的目的。这也成了国家推行强制建设监理的重要原因。

2.5 工程建设质量状况的忧虑

两件重大的工程事故对我国强制监理制度的形成产生了较大影响。

其一是1996年6月震惊世界的韩国汉城三蒲百货商场坍塌事件造成500多人死亡，1000多人受伤，对我国建设主管部门产生了很大震动，使我国政府更加重视工程质量管理，加快了建设管理体制的改革。随后在1997年颁布的《建筑法》中，将建设监理制度作为一项强制性制度提出。

另一件是1999年震惊全国的重庆彩虹桥垮塌事件，它使工程质量问题引起了我国政府的高度重视，在2000年便出台了《建设工程质量管理条例》，并在该条例中明确规定了建设监理的质量责任。

3 我国强制监理制度的现实意义

如前所述，我国强制监理制度的形成具有其特定的历史条件，它在一定程度上满足了我国市场经济发展过程中，建设项目变革、与国际惯例接轨、建筑市场化等方面的要求。

3.1 推动了我国建设项目管理方式的变革及与国际接轨

建设监理制度是我国工程建设领域引进和学习国外先进工程管理模式的结果，它的强制推行，改变了长期以来我国工程建设领域自筹、自建、自管的传统管理模式，促使建设项目管理向社会化、专业化、现代化方向发展。

建设监理制度的引入，改变了我国建设管理方式单一不变的格局，使建设项目实施方式开始向专业化和社会化的方向发展。建设监理制度的推行和发展，是我国建设项目管理方式由单一走向多元的开始，为我国建设项目组织实施方式的变革开启了一条新兴之路。

建设监理制度的推行，促进了我国建设项目管理方式与国际惯例的接轨，改善了我国吸纳外资的条件，已成为吸纳外资的重要的软环境因素。

3.2 满足了市场对监理服务的需求

监理制度的形成过程，正值建筑市场体系的形成与发展时期：施工企业改革逐步成为独立经营、自负盈亏的企业，建设单位逐步实施项目法人制，承担建设项目的投资和建设风险。如果说政府投资项目实行强制监理体现的是国家对政府投资的管理需要，那么非政府投资项目委托监理则体现的是市场的真正需求。尽管目前我国非政府投资项目对监理服务的需求还不充分，但毕竟解决了从无到有的问题。从目前监理市场看，民营/外商投资、房地产开发等非政府投资项目主动委托监理的情况逐步增多。随着我国投资主体的多元化和日益成熟，对监理服务的市场需求将会进一步增加，当然，市场主体对监理服务的需求可能比国家强制监理所规定的内容要宽泛和丰富。

3.3 完善了建筑市场管理体系

从市场机制看，建设监理不仅仅是建设项目新型管理体制和建筑市场的主体之一，更为重要的是，它是连接业主负责制、招标投标制、承包合同制和加强政府宏观管理的中间环节。建设监理使它们有机地结合起来，形成建筑市场经济体制，发挥建筑市场机制的积极作用。监理单位作为工程建设项目的主要管理者，能够使政府部门从微观的繁杂的具体工程管理事务中解脱出来，把更多的精力用来加强建筑市场的宏观管理。

当前我国建筑市场机制尚不成熟，作为建筑市场重要组成部分的承包商、业主方面存在很多不规范行为，例如工程转包、非法分包、招标投标过程中的种种不规范行为。强制监理作为相对独立的专业咨询服务方，可以在一定程度上抑制和阻止这些不规范行为的发生，从而起到规范建筑市场、利于建筑市场管理的作用。因此，推行强制监理制度，是现阶段我国建立和完善建筑市场的需要，是加强和完善建筑市场管理的需要。

3.4 提高了工程建设管理水平和投资效益

实施建设监理制度以后，我国工程建设管理水平和投资效益较以前有了较大提高。主要表现在：缩小了业主基建班子，减轻了业主负担；缩短了施工周期；控制了工程投资，提高了投资效益；提高了工程质量；有利于协调各方关系。

4 我国强制监理制度存在的问题分析

由于我国强制监理制度本身的缺陷和在推行的过程中偏差，在取得明显效益的同时，也导致了诸如：①监理定位背离了初衷，②监理市场进入恶性循环，③与监理相关的立法存在的矛盾和缺陷，④监理取费偏低，⑤业主行为不规范，⑥监理市场的条块分割和地方保护等问题。

这些问题，如果仅从监理制度本身分析，很难找到准确的答案，而且还容易造成思想认识上的混乱。因此，应当跳出监理制度本身这个框框，从更高的角度进行分析。

4.1与工程管理服务市场需求多样性之间的矛盾

统计数据表明，我国强制监理制度是在公有制经济投资占主导地位的情况下形成的。但是随着固定资产投资主体的多元化，非公有制经济的投资比重日益上升，到2004年，非公有制投资已经与公有制投资旗鼓相当。

投资体制改革的进程既是强制监理制度得以形成的条件，也是导致目前强制监理制度存在问题的原因。因为我国强制监理制度的设计并没有考虑不同投资主体对于监理服务在范围、内容、工作程序、职责权利等方面的不同要求。

对私人或民营资本、外资以及经营性项目的政府投资来说，投资人关注的重点是建设项目的经济效益；对政府投资的公益性项目、基础设施项目而言，政府作为投资人主要关心的是项目的社会效益、建设过程的公平性、防止腐败等方面。另外，政府作为社会管理、公共服务的角色，还要关注项目对公共利益的保护。不同投资主体对于建设项目不同的利益要求，决定了建设项目的组织实施方式的多样性，进而决定了各投资主体对监理服务的范围、内容、方式的不同需求。

我国监理制度的建立之初，主要是从政府作为建设项目投资人和社会管理、公共服务的角度出发的，满足政府对建筑市场进行管理、对政府投资项目进行控制的要求。但是监理制度强制实施的范围，在各级政府部门的推动下，已大大超过了建设部86号令所规定的范围。很多私人、民营投资项目也被纳入了强制实施监理的范围，有些地区甚至规定超过30万的工程必须实施监理。这种强制实施的监理，必然与非公有制投资项目对监理服务的个性化需求不相符合。

如果将不同投资主体的建设项目区别对待，当前监理制度中的存在许多问题，例如监理定位问题、监理立法中的矛盾问题、监理行为市场性与强制推行的矛盾问题、取费问题、监理授权不足问题、监理服务范围狭窄等等就可以避免或找到解决方法。实际上，一些实力较强的监理企业在拓展监理业务的过程中取得的成绩就证明了这一点，如本公司在参与外资项目监理业务的过程中，就应业主的需求将监理服务拓展到招标采购、设计管理、外协管理等方面，跳出了我国监理制度对监理服务内容的限制，成功的为业主提供了所需的项目管理咨询服务。

4.2 与工程管理服务多元化的矛盾

我国建设监理制度的实施过程，是以行政强制手段为主要推动力的。这就决定了建设监理制发展将在很大程度上受行政主管部门对监理认识的影响。有关主管部门对监理的认识存在误区，从自身的管理职能出发，过分或者片面强调了监理在质量控制、旁站、安全管理方面的责任，违背了工程管理的客观规律，割裂了项目“投资、进度、质量”三要素的互动关系，同时对建设监理的定价过死、过低，也制约了监理企业的发展。政府采用有关法律法规和规范标准来规范监理市场行为的同时，也引导监理服务走向了同质化，这违背了市场经济条件下业主需求多元化的客观事实，限制了监理行业的发展空间。

4.3 部门分割、行业垄断、地方保护与服务市场开放性的矛盾

目前，我国部门分割、行业垄断和地方保护的现象仍比较严重。在监理行业，这些现象对建设监理制度的健康发展造成了严重影响。

部门分割，可以说是当前行政管理制度的副产品。建设部提出发展监理制度的初衷是要建立全过程、全方位的工程咨询服务模式，与国外工程咨询服务的惯例接轨。但是由于我国建设项目的前期管理由计划部门负责，相关的前期咨询服务管理也归口其下，而建设部只负责建设施工阶段的管理，由其负责的监理制度很难延伸到项目前期阶段，这就造成了当前监理制度只能局限于施工阶段，不能够充分发挥专业化社会化工程管理所带来的效益。

行业垄断是我国按行业进行行政管理的一个弊病，相同的制度在不同的行业往往有不同的规定，设置不同的市场准入条件，采用不同的管理方法。各个行业往往设置了限制其他行业监理企业进入的条件，束缚了社会资源的合理分配，不利于监理企业的发展和壮大。

地方保护的问题在我国由来已久。在已加入WTO的背景下，我国监理市场的地方保护的问题反而变得严重了。由于监理行业进入门槛较低（尤其是建筑工程专业），各个地方的监理企业数量众多。为了保护本地企业，在监理招标过程中，地方政府设置种种限制外地企业的条件，有时甚至强行将外地企业排除在竞争范围以外。当前某些地方的区域保护已发展到一个区的监理单位不能参与本市另一个区的监理投标。更奇怪的是，这些地方在排斥外地/外区监理单位的同时，却对外资工程咨询企业持开放欢迎的态度。我国加入WTO已经5年，如果对地方保护问题再不加以治理，将使我国监理企业在与国外企业的竞争中陷于外忧内困的境地，将对我国整个监理行业产生严重影响。

5 我国强制监理制度的发展方向

我国强制监理制度是在特定的历史背景和经济条件下形成的，在市场经济发展和完善的过程中，现行的强制监理制度也应不断调整创新，逐步顺应投资体制改革与工程管理方式发展的要求。

5.1 监理制度的发展应与建设项目管理变革相适应

市场经济体制的发展和完善，对固定资产投资领域产生了重大影响，投资主体的多元化和建设项目规模的不断扩大，促成了建设项目组织实施方式的变革。建设监理制度，作为建设项目组织实施全过程中的一个环节，必然随着建设项目组织实施方式的变化而变化。因此，研究监理制度的发展方向，脱离不了建设项目组织实施方式的变革背景。

目前，我国建设项目管理模式正在跟随市场经济发展的脚步，不断发展和变革，例如建设项目投融资方式的变化、工程总承包/项目管理模式的出现、政府投资项目实施代建制的试点等等，将随着我国市场经济体制的成熟和与国际市场的接轨而逐步在我国建设工程领域得到推广和应用。工程建设监理也将在建设项目管理的变革中或加快发展，或相互吸收融合，或变革更新。

5.2强制监理制度的发展趋势

随着我国市场经济体制日益完善，建筑市场机制逐渐成熟，监理制度也必然会与市场化的进程相适应，逐步走向按市场规则进行竞争，按市场要求提供服务的市场化局面。强制监理制度所规定的强制监理范围、服务内容、监理职责、市场准入、工作程序/规范/标准等方面，也将逐步发生变化。

5.2.1 区分不同投资主体的建设项目管理方式

政府对建设项目实施的各种管理措施、制定的各项管理制度，实际上基于两种角色：其一是作为政府投资项目的投资人，行使投资人管理建设项目的职能，即通过项目管理工作实现政府投资项目的各项目标，包括投资、质量、进度等方面；另一是作为公共服务和公共管理的角色，行使政府对建筑市场的行业管理，对建设工程涉及公共利益（安全、质量、环境、能源等）方面的监督管理等职能。

在我国市场经济进一步发展、市场机制逐步完善、以及政府职能逐渐向服务型职能转变的背景下，政府对建设项目以及建筑市场的管理将逐渐明确以上两种角色的区别，改变当前这种不区分投资主体，对大部分建设项目均强制实施同质化监理服务的状况。

随着市场经济的发展，固定资产投资领域民营投资、外商投资、私人投资比例进一步扩大，由政府直接或间接投资的比重逐步减少。投资主体的多元化，必然形成对监理（工程管理）服务需求的多样化。尤其对于私人投资、民营资本投资以及外商投资的，与公共安全和公共利益非密切关联的项目，继续按目前的方式推行强制监理将不能完全满足市场需求，应当允许业主自行确定是否需要委托监理，并且确定监理（工程管理）的具体服务方式和内容。政府对此类项目任将行使公共管理和监督的职能，但可以通过行政许可制度及建设程序来实施，而不是通过强制监理的方式。

对于政府投资项目，政府作为项目投资人，行使投资人项目管理的职能。此类项目，可以继续实施强制监理，按照强制监理制度规定的监理服务内容、服务规范和工作程序，对项目实施进行全过程控制；也可以在此基础上进一步探索和发展其他政府投资项目的管理方式，如代建制、项目管理等。

5.2.2 监理服务内容的多样化

目前，我国强制监理制度以法律法规、标准规范等形式对监理服务内容进行了规定，其中特别强化了质量控制和安全管理职责。由于建筑市场条块分割、行业垄断等问题，工程项目全过程被切割成各个相对独立的阶段，分属不同的行政部门管理，形成了相对封闭的管理体系，违背了工程管理的客观规律，使监理业务不能按照引进时的初衷，在建设项目的横向和纵向进行拓展。

在投资主体多元化，建筑市场日益成熟的情况下，监理服务内容的需求必然走向多样化。目前的强制监理服务内容主要局限于施工阶段的质量控制，不能满足投资人日益增加的对全方位、全过程的项目管理服务的需求。私人、民营和外资投资的项目，越来越多地要求工程咨询单位能够提供项目前期决策阶段服务、融资咨询服务、设计管理服务、施工/采购管理服务、物业咨询等全方位、全工程的服务。

我国建筑市场与国际市场逐步接轨，监理行业也必然与国际惯例靠拢，逐步向建设项目前、后两个阶段延伸，提供项目全寿命期、多专业的综合性服务。大型监理企业，将可能发展为综合型工程咨询企业；小型监理公司，可在更加细化的专业服务市场中寻求立足点。

对于各个建设项目而言，将不存在同质化的监理服务，而是由各个项目业主根据项目的特点及业主的管理能力，自主选择所需的咨询服务内容。监理企业将针对市场需求，提供菜单式、个性化的服务，全面满足委托人的需要。

5.2.3监理职责和定位的变化

监理服务内容的变化，必然伴随着监理职责和定位的变化。我国强制监理制度以及我国监理相关的法律法规赋予监理工程师质量、安全方面的诸多责任，客观上导致监理被视作代行部分政府职能的所谓“公正的独立第三方”。监理服务范围的扩展，使监理企业越来越多的承担起了原来由业主组织实施的工作，也使监理服务更加密切的与业主的利益、行为结合了起来。除了施工阶段合同管理的职责，未来的监理将越来越多的承担工程决策（包括融资决策、可行性分析等）、总体策划、投资控制、招标采购、项目组织、项目运营策划等职责。建设监理还可以作为业主的代理，代表业主实施项目管理。

5.3 逐步调整强制监理范围的条件

强制监理范围的调整，需要在市场机制的完善、政府职能的转换、诚信体系的建立、法律法规体系的健全配套等各方面条件具备的情况下方可实现。

5.3.1建筑市场机制的成熟与完善

我国建筑市场的形成与发展是建设监理产生和发展的前提，而强制监理制度是我国建筑市场发展过程中的产物，是为了解决不成熟的市场机制所存在的各种问题而制定的。从这个角度，强制监理制度的取消、市场化监理服务的形成，与建筑市场的成熟程度息息相关。

目前，我国建筑市场机制还不完善，各个市场主体就不能真正按照市场规律的要求行使各自的职责，就不能自发形成对工程管理咨询的需求。

市场机制完全形成以后，建设项目投资人为了保证投资项目的成果和效益，必然需要委托专业人士或工程咨询单位来为其提供专业服务，甚至可能直接委托工程咨询公司来代表其实施建设项目。在充分的市场竞争条件下，不符合市场规则要求的建筑企业将遭到淘汰，为在市场竞争中立足，建筑企业势必要加强管理和投入，提高技术实力，注重诚信建设，因而也就可以减少和避免施工过程的偷工减料、违法违规行为。此时，建设监理服务的重点将转向为业主提供决策支持、工程策划、项目组织等技术含量较高、附加值较高的业务。

建筑市场机制完善的根本，在于使各个市场主体能够按照市场规律和市场规则进行活动，履行各自的职责自主经营、自我约束；监理企业作为市场主体的一方，同样应按照市场要求参与竞争，提供市场需要的服务。

入世后将逐步取消外国服务提供者在服务地域上的限制，对中国的监理企业也应该同样取消经营地域上的限制，否则反而对外国的监理企业有利，限制中国监理企业的发展。因此，政府部门应采取有力措施，打破地方、部门的条块分割，加快建筑管理体制改革，逐步形成更加开放、统一的公平竞争的建筑市场。各地区各部门管辖的建筑市场在向外资监理企业开放的同时，更应该首先向国内监理企业开放。

5.3.2政府职能的转变

市场经济的发展，对政府职能也提出了新的要求，目前我国政府正在向服务型的政府转变。应当说，强制监理制度的形成一方面与建筑市场机制不完善有关，另一方面也与计划经济向市场经济转变过程中，政府直接参与各项经济活动的现实有关。强制监理当前存在的一些问题，不可避免的与主管部门因认识偏差而制定的不合理政策有关。

政府部门应按照市场经济和WTO原则的要求，提高依法行政的意识，规范行政权力，避免政府行政行为的主观性和随意性。积极促进各部门之间、中央和地方之间管理职能的协调，避免多头管理，重复管理，以及从部门和地方利益出发形成的人为制约。转变政府职能，强化宏观经济调控职能，弱化微观经济管理职能，实现政府职能与管理手段的战略性调整和转变，彻底改变政府直接参与企业经济管理的状况，将有关行业管理职能如资格、资质管理及行业统计信息等工作，逐步向协会和社会中介机构转移。同时，完善符合市场经济发展要求的竞争机制，促使工程建设的各方主体在规范有序的市场中竞争，对工程建设程序依法监督，通过法制手段创造一个公平竞争的市场环境，保证各方主体按照法律规定的工程建设程序进行建设；对建设工程的质量、安全进行依法监督，对建设活动中的违规行为依法查处。

5.3.3 市场诚信体系的建立

诚信体系的建立是市场机制形成的保障，也是市场成熟的表现。我国建筑市场目前尚未建立完善的诚信体系，工程建设领域中存在诸多不诚信、不符合市场规范的行为。在诚信体系不完善的条件下，各个市场主体不完全受市场机制的约束，受逐利动机的驱使，一些企业和个人铤而走险，置法律法规和信誉于不顾，实施违法违规和违约行为。

建立、完善诚信体系，实施工程担保和保险制度，有利于加强对违法、违约行为的制约和处罚，促使建筑市场主体慎重履行自己的职责。西方市场经济发达的国家在工程领域的担保、保险制度十分成熟，设计/咨询企业投保职业责任险，施工企业需提交履约保证金。一旦发生严重的违约行为，设计、咨询、施工企业将为此付出高昂的代价。因此，国外建筑业各市场主体非常重视信誉建设和履约诚信。

我国目前工程担保体系尚没有完全建立、市场诚信体系还十分薄弱。在这样的市场条件下，各市场主体往往对其他主体缺乏必要的信心，一些不诚信企业也较容易在这样的环境中实现不法目的，扰乱市场秩序。没有诚信体系的建立和完善，真正市场化的监理服务就难以形成气候。从业主角度来看，只有在完善的诚信体系下，业主才能对监理企业具有足够的信任，从而给与监理充分授权，发挥监理在工程管理和工程咨询方面的专业特长；从施工单位角度看，在诚信体系完备的环境下，不规范不守法的行为将更容易受到制裁，使施工单位不敢轻易采用违法违约手段达到不法目的，从而减少施工质量、安全方面的隐患，使监理可以从低层次的监工角色中解脱出来，有精力去关注更高层次和更富技术性的管理等问题，提高监理服务的价值。

政府应当推动建立建筑市场的诚信体系，包括推行工程担保和保险制度、建立诚信信息系统、加强市场的诚信管理等。对监理咨询企业而言，应逐步建立以监理责任保险为主要内容的工程风险管理制度。有关合同示范文本中，要订立相应的监理责任保险条款；逐步开办工程监理、咨询机构的职业责任和意外伤害等保险，增强我国监理企业抵抗风险的能力。对施工企业而言，应推行工程履约担保制度，强化施工企业履约的风险意识和守约责任，减少和避免不法施工企业通过不法手段牟利的企图，控制挂靠、转包、串标等违法行为的发生。

5.3.4 法律法规的配套改革

市场经济是法制经济，建设监理的市场化也有赖于建筑市场的法制化。为此，需要对当前的监理相关、工程建设相关的法律法规进行配套的改革。尽管我国已经针对建筑行业、监理行业制定了一整套法律法规体系，但这个体系是在建筑市场逐步发展过程中，在特定的历史条件下，针对特殊的问题所制定的，并不能满足未来市场经济成熟后的要求。针对监理行业制定的有关强制性要求，随着建筑市场的成熟、政府职能的转变，将作相应相应调整。市场经济条件的法制，应当着重于建立和维护市场的基本规则，维护市场主体的合法权益。政府部门将着眼于建筑市场的宏观调控，通过法规体系和宏观经济政策，间接地实现市场管理的目的。

强制监理制度中的有关法律法规，将监理服务的定位、服务范围、职责、工作程序、市场准入等方面定得太死，将监理业务限制在了施工阶段的三控两管一协调，不能满足委托人对工程管理服务的需要。因部门权利之争导致的工程咨询相关的各种专业和行业准入制度的条块分割，将原本密不可分的工程管理服务职能肢解得七零八落，一方面限制了监理企业向纵向和横向拓展，另一方面也使得投资人陷入为完成一个项目的建设而须委托并协调四、五家咨询单位的困惑。要实现监理行业的市场化，需要打破上述制约，给企业创造良好的发展条件，提供创新和发展的空间，满足投资人对监理（工程咨询）服务的真正需求。

6 结语

建立在法律法规和政府行政强制力基础上的大范围的强制监理制度在我国推行10年来，对于提高工程建设管理水平、遏制质量安全事故、促进建筑市场的规范化、改善投资效益等发挥了显著的积极作用，为工程建设管理模式的进一步改革创新奠定了良好基础。但随着工程建设投资领域改革开放的继续深化和WTO相关条款的实施，现行强制监理范围的限定（包括各地自行制定的成文和不成文的规定）和监理工作内容与方式的限定已不能适应当前和今后投资主体多元化和投资人服务需求多样化的要求。因此，有必要在明确区分政府作为投资人代表和公共事务管理者两种身份的基础上，对现行的强制监理制度作相应的调整与变革，在非政府投资及不涉及公众安全和利益的建设项目上由更加专业化、市场化的工程咨询服务取代强制监理。在非强制监理的项目中，监理服务（或者说工程咨询）的内容、范围、职责、市场准入、工作程序/规范等，将不再以国家强制的形式推行实施，而应发挥市场机制作用，根据市场需求并在市场竞争中发展形成，并通过行业自律、法制管理走向规范化。